长三角地区生态环境治理一体化的创新路径探索

发布者:瞿锦秀发布时间:2020-11-23浏览次数:10


摘要:长三角地区生态环境治理一体化是长三角高质量一体化发展的内在要求,也是构建国家生态安全型社会的重要一环。在共抓大保护的长江经济带发展战略指导下,沪苏浙皖三省一市围绕区域大气污染防治、区域流域水环境治理、区域固废危废环境管理等积极探索和实践,生态环境协同治理成效显著,但从整体而言,现阶段长三角地区生态环境协同治理的广度和深度不足,仍有待提升。本文提出了长三角地区生态环境治理一体化推进中存在法治机制不健全、市场化进程缓慢、信息共享及风险联防联治机制不完善等问题,识别了制约长三角地区生态环境治理一体化进程的因素,并从协同立法、机制创新、政策协同、风险预警、信息共享、科技创新、完善服务等方面提出了相应的政策与意见。

关键词:长三角地区 ;生态环境治理一体化 ;协同治理 ;风险联合防范

长三角地区作为“长江大保护”的核心地区,所辖省(市)时空一体、山水相连,生态环境休戚相关。2019121日,中共中央、国务院联合印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,该纲要将强化长三角地区生态环境共保联治摆在了突出地位和重要地位,明确指出各行政区域要共同加强生态保护,积极推动生态环境协同共治和协同监管。建立长三角生态环境保护共同体,实现长三角生态环境治理一体化是深入落实长三角一体化发展国家战略的重要内容,也是构建国家生态环境安全型社会极其关键的一环。在共促长三角地区生态环境一体化的发展格局下,沪苏浙皖三省一市(以下简称“三省一市”)在区域大气污染联防联控、区域水污染综合防治、区域固废危废环境管理等方面开展了一系列富有成效的协同工作,但是整体而言,长三角生态环境协同治理的广度和深度还远远不够,未来仍有较大的提升空间。因此,本文梳理了长三角地区在推进生态环境治理一体化进程中遇到的主要问题,分析其制约因素,并有针对性地提出对策和建议,以探索长三角地区生态环境治理一体化的创新路径。

长三角地区生态环境治理一体化面临的主要问题

生态环境法治机制不健全

良好的法治环境是生态环境治理的重要保障,长三角地区生态环境法治机制的不健全制约着其一体化进程的推进,其主要表现在三个方面:第一,生态环境立法具有二重结构特征。一方面,依据行政法,三省一市人大及其常委会和重点城市的人大及其常委会均有权制定规范性文件;另一方面,地方政府和职能部门也有权制定一些地方行政规章。立法主体的多元化带来多种法规冲突、矛盾以及重复的问题。第二,生态环境协同立法机制不完善。尽管在2018年三省一市签署通过了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,但在生态环境立法方面,长三角地区还缺乏一个统一的、制度性的、具体的立法协作框架协议。第三,生态法治治理侧重点存在局限。一方面,长三角生态环境法治主要侧重于大气污染和水污染,而对其他如土壤污染、固体废物污染、水土流失等生态环境问题的关注却较少;另一方面,长三角生态环境法治侧重考虑资源保护和利用对经济发展的影响,而对居民生活质量提升的考虑较少。

生态环境保护市场化进程缓慢

在生态环境治理一体化推进中,长三角地区积极探索采用经济手段和市场化工具来解决生态环境问题,旨在将生态环境治理的外部性得以内部化,这也是响应中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出的要健全生态文明体制,推行市场化机制的要求。其中,最具有代表性的是皖浙两省自2012年开展的新安江流域生态补偿机制试点,现已进行到第三轮,试点实施以来,新安江的水质稳定向优,连年达到补偿标准,实现了百亿级的生态价值。但值得注意的是,新安江的成功模式还未推广到整个长三角区域,且未形成一个长效的补偿机制。生态补偿范围涉及面很广,不只是在流域,还可以在森林、草原、湿地、矿产资源等多个领域开展。此 外,生态补偿也不局限于省际,也可以是微观层面的,比如企业之间、农户之间等。除生态补偿机制外,长三角地区还在排污权交易、碳排放权交易、水权交易等方面进行了一定的探索。如上海市在201311月启动了碳市场交易,这是我国最早启动碳交易试点的地区之一。从整个进程来看,长三角区域的生态环境治理与风险防范还处于政府主导阶段,市场化的机制还远未建立,仍处于初步探索阶段,如何完善市场机制和竞争规则是长三角地区未来工作的重点。

生态环境信息共享机制不完善

生态环境信息资源共享是生态环境治理一体化推进的基础,也是实现生态环境联防联控由传统的碎片化管理向全面信息化转变的必然选择。为推动生态环境信息在长三角区域的自由传递,长三角地区正在加紧筹建“一张图”“一张网”工程,以完善生态环境信息资源共享的管理体系,并在20195月印发了《太湖流域水环境综合治理信息共享方案》,旨在以太湖流域水环境综合治理信息共享为突破口,逐步实现区域生态环境信息共享体系的建立,现阶段主要存在以下几个方面的问题。第一,生态环境信息资源的共识度不高。生态环境信息资源共识的达成是生态环境信息共享机制建立的前提条件,然而现阶段达成的共识更多的是体现在纸面上,在实际推行过程中各地方政府间还缺乏足够的信任,必须有具体的政策措施落地作为保障。第二,缺乏统一的生态环境信息资源共享标准。统一的生态环境信息标准是生态环境信息共享机制建立的关键,然而现阶段长三角区域还没有设定共享的标准,这制约了各地方政府信息共享行为协同性和规范性的提高。第三,缺乏法律法规的支撑和保障。现阶段长三角地区发布的有关生态环境信息资源共享的相关规定大都以政策文件为主,还没有上升到立法层面,约束力较弱。此外,信息资源共享工作复杂且难度大,需要有统一的机构或部门专门负责该方面的工作,并协调好各地区的信息资源,但这样的机构或部门在长三角地区仍未成立。

生态环境风险联合防范机制不完善

长三角地区的生态环境长期处于负载状态,面临着较大的生态环境风险。提升生态环境风险防范能力,在《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》以及各省(市)的工作方案中都做了要求和部署。但从整体而言,长三角地区以往开展的生态环境保护工作片面地注重对生态环境污染的治理,而忽略对生态环境风险防范能力的加强,生态环境风险机制建设缓慢,现阶段其主要面临如下几方面的问题。第一,缺乏相应法律体系的支撑。尽管长三角地区制定了很多与生态环境保护有关的法律法规,但是还没有专门针对生态环境风险管理的。此外,这些已有的法律法规大都是针对风险发生后的情况处置,而较少涉及风险源头控制、风险全过程管理。第二,对企业的激励及约束机制不足。现阶段长三角区域对重大生态环境风险企业的监管力度不足,缺乏针对不同环境风险等级企业的具体性管理措施,且对企业生态环境风险治理不力的行为惩罚偏轻。此外,长三角地区仍未建立完善的生态环境污染强制责任保险制度,对生态环境风险防范较好企业的激励和补偿不足。第三,跨区域生态环境风险预警和应急机制不完善。目前跨区域一体化的风险预警和应急机制还处在初步建设阶段,针对跨区域不同类风险问题还没有形成完整的管理体系,在统一风险管理部门建设、调动公众参与机制建设等方面都有待完善。

长三角地区生态环境治理一体化的制约因素

生态环境整体性与行政分割体制之间的不协调

生态环境本身是一个有机整体,是不容分割的,其具有公共产品的性质,而行政区域的划分打破了生态环境的整体性。长期以来,我国的生态环境管理体制都是以行政区域为单元进行的,各地方政府按照属地原则只需对所辖行政区域的生态环境负责,制定的各项生态环境保护政策也大都只针对本行政区域。而当上升到整个区域生态环境时,其政策就缺乏整体性和全局性,进而会带来如下问题。第一,跨区域生态环境治理责任难以界定。生态环境问题具有很强的外部性,一个地区的生态环境安全必然关联着相邻地区的生态环境安全。而按照行政区域进行生态环境治理,人为地打破了区域生态环境的整体性,在以经济指标衡量政绩的导向下,各地方政府则更为注重经济的发展,而可能逃避应承担的跨区域生态环境治理责任,相互推诿。第二,各地方政府制定的生态环境治理政策差异化明显。生态环境治理政策是依据本地区的生态环境状况所制定的,与地区的经济发展状况、资源禀赋、历史条件和地理位置等都有很大的关联,具有地区属性,这就导致不同地区的生态环境政策在环境保护税征收标准、污染物排放标准、产业环境准入标准等方面有很大的不同。当生态环境领域缺乏跨区域信用联动惩罚机制时,污染企业倾向于转移到生态环境标准较低的地区。

各省(市)的生态环境治理能力不均衡

一个地区的生态环境治理能力是与其经济发展程度挂钩的,经济发展程度越高,其更为注重经济增长与生态环境的协调发展,对生态环境治理的建设也越充分。长三角地区三省一市的经济发展程度不同,其中,上海市是长三角地区经济发展的龙头,是我国经济发展的重心,江苏省和浙江省都属于经济发达地区,经济实力雄厚,相互间的差距不大,而安徽省与沪苏浙的经济差距较大,远落后于沪苏浙。三省一市经济间的非均衡性主要体现在如下几个方面。第一,三省一市的产业布局不同。上海是高新技术产业集聚地,积累了大量的跨国公司,竞争优势明显。江苏省产业布局集中在传统优势产业和规划型部分高科技产业上,以纺织、五金、轻工、机械等为主。浙江省产业集群发展以中小企业为主,集中在纺织、五金、服装等传统产业上。安徽省的产业以农产品生产、工业和消费品零售业为主。第二,三省一市投资规模差异较大。以2017年的工业污染治理投资为例,上海市为448240万元、江苏省为447999万元、浙江省为369011万元,而安徽省为258955万元,安徽省与沪苏浙的投资金额相差较大。第三,三省一市的科研实力表现不一。上海市在现代生物与医药、信息产业以及新材料等方面积累了大量的高新科技公司,科研实力均超过江苏、浙江及安徽三省,安徽省的科研实力表现最弱。科研实力的提升有助于长三角地区的生态环境治理与风险防范一体化发展走向“智能+”时代。

生态环境科技成果转化整体水平偏低

生态环境科技成果转化是促进“科技”和 “生态经济”相结合的关键环节,也是深化科技体制改革的重点任务。近年来,长三角地区深入贯彻创新驱动战略,不断提高环保科研投入,在污染负荷削减、有毒有害污染物控制、饮用水安全、生活垃圾焚烧发电、火电厂烟气超低排放技术等方面实现了重大突破,尽管已有部分技术已得到广泛应用,但生态环境科技成果转化的整体水平还处在一个较低的阶段。这主要受以下几方面因素的制约。第一,尚未建立科学化的生态环境科技成果评价体系。传统的评价体系更为侧重论文和专利数量,且仍采用主观性很强的专家审查法进行打分,无法真实反映生态环境科技成果的潜在价值和实用价值。第二,生态环境科技服务体系不完善。政府对生态环境科技服务体系的建设认识不够,主动性欠缺,尚未建立以政府为主导的公共服务体系,网络化的信息服务平台仍处于试验阶段。第三,生态环境科技成果转化投资风险较高。一方面,生态环境资源具有公共性,污染企业对生态环境治理的需求转化为政府对生态环境治理的需求,进而导致市场对生态环境治理的需求不足,增加了生态环境科技成果转化的难度;另一方面,在生态环境科技成果转化中,政府资金负担了绝大部分的资金需求,企业、社会等资本的进入渠道受到很大限制,资金的短缺在一定程度上制约了生态环境科技成果的转化。

加快推进长三角地区生态环境治理一体化的路径选择

第一,加强长三角地区生态环境立法协作。

统一的法治环境是长三角地区生态环境协同治理的基础和保障。在现行的“长三角一体化发展战略合作框架协议”基础上,要缔结和完善三省一市生态环境立法协作的框架协议,充分考虑各地方政府的合作意识,遵循“目标协同”和“利益协调”两个原则,成立由三省一市行政主体构成的跨省(市)级行政区域立法协作机构,并在明确制定主体的基础上,协商制定超越省(市)政府且不受任何团体、组织及个人制约的跨省(市)级行政区域的生态环境共同章程,要明确跨省(市)级行政区域生态环境共同章程的效力等级、适用范围以及各地方政府的责任义务,推动生态环境立法由各自立法向联合立法转变。此 外,所构建的跨行政区域的区域生态环境共同章程要立足于长三角地区面临的生态环境问题,具有针对性和切实可行的操作可能,而不只是表现在立法层面上。

第二,健全长效化的生态补偿机制。

新安江流域生态补偿机制的成功试点为长三角地区生态环境治理提供了宝贵的经验,针对新安江流域生态补偿机制试点中出现的问题,有针对性地提出一些建议。一是拓展生态补偿机制的应用领域和实施范围。新安江流域生态补偿机制的试点只是针对流域水环境的,而自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发等领域的长效生态补偿机制在长三角区域仍未完全建立。此外,新安江流域生态补偿机制试点主要是在省与省之间开展的,省与市、市与区县之间的纵向补偿以及市与市之间、县域间、乡镇间的横向补偿仍处于初步阶段,应在地域界限上做出突破。二是提升跨区域生态补偿机制的法律保障。在新安江流域生态补偿机制的试点中,因法律法规的不完善有卡壳和脱节的现象发生,具体表现为补偿责任主体不清、补偿机制缺乏长效性、法律依据缺失、地方财权与事权不对等、流域管理体制分散、监管不足等问题,法律法规要对补偿依据、补偿标准、补偿程序、补偿方式等做出清晰的说明,做到真正有法可依。三是要建立市场化、多元化的生态补偿机制。新安江流域生态补偿机制试点主要依赖于政府、价格、财税、金融等方面,其市场化手段应用匮乏。

第三,建立健全政策目标协同机制。

三省一市的政府能够突破行政壁垒的限制,在生态环境领域开展联防联治的工作,其前提是要确立协同发展的理念,具有完善的政策目标协同机制。三省一市政府间的关系并不是一成不变的,经济发展、产业布局的转移和结构的调整以及生产要素的集聚和流动等都会引起政府间关系的变动。在这种关系的变动中,各地方政府要坚持协同发展的原则,对能提升政府协同合作关系的因素要给予鼓励和发展,而对破坏协同合作关系的因素要及时加以制止和做出改变。生态环境政策的涵盖范围广,各地方政府的生态环境政策主体在确立生态环境建设目标时要加强沟通和交流,相互学习和借鉴,保障政策目标的协同,确保各项政策文件能够有效联动。

第四,建立健全信息协同共享机制。

现阶段,长三角跨区域的生态环境治理信息协同共享服务主要是通过自发的协议模式。各方是平等的信息主体,在信息协同共享上并没有受到强制性的行政约束,政策法规缺乏明确的规定和强制的措施,使得信息协同共享无法可依,这就要求长三角地区建立健全信息协同共享机制,确保信息协同共享的实现。同时,受生态环境涉及利益主体复杂、跨区域部门间信任程度缺乏等因素的影响,跨区域、跨部门的信息沟通协调困难,其可行的解决措施是利用计算机信息技术,加快信息共享平台的建设,且应建立相关的保障机制,提高信息服务效率。此外,三省一市信息系统的相连,必然存在着一定的信息安全问题。在统一信息技术标准的基础上,要建立稳定的信息共享通道和可靠的信息共享环境。

第五,强化生态环境风险防范一体化基础能力建设。

建立突发环境事件应急管理平台,提升对突发环境事件和生态破坏事件的响应、联络、决策、控制及处理能力,推进跨区域、跨部门的突发生态环境应急协调机制的建立。健全对大气环境、水资源环境、土壤环境、辐射源以及风险源行业的突发生态环境事件应急预案建设,规范和强化政府和相关部门的应急处置工作。完善国家应急培训演练基地的建设,培养高质量的生态环境应急管理队伍和应急救援队伍。动态修订应急物资储备品种目录,提升物资储备能力建设,建立国家储备和民间储备相结合的应急物资储备体系,优化配置体系。推动应急物资的产业化、社会化和标准化建设,加快应急物资全产业链布局,提升应急物资保障能力。

第六,强化生态环境科学技术能力建设。

在政府层面,政府应树立科技创新引领生态环境一体化发展的思维,为生态环境科技创新营造宽松的政策环境,加强生态环境科技创新投入力度,优化生态环境领域的科研立项,建立以财政为主、企业为主体、社会资本投入为支撑的多元化生态环境科技创新投入体系,完善生态环境科技人才的发现、培养、鼓励机制,强化生态科研领域的作风和学风建设,打造良性循环、可持续发展的人才生态环境。在企业层面,引导企业树立生态环境科技创新的发展理念,以技术引进、增加科研投入等方式加强生态环境领域的基础研究和应用研究,开发绿色技术,强化企业的知识产权保护。同时,也要引导企业加强制度创新和管理创新,促进企业形成注重生态环境科技创新的管理制度和绿色文化理念。

第七,完善生态环境科技服务体系。

政府应高度重视生态环境科技服务体系的构建对治理体系和治理能力的提升作用,将构建生态环境科技服务体系纳入政府管理职能中,组织和推动专业从事科学技术转化、推广及可提供咨询服务的队伍建设,加快生态环境科技服务信息化平台的建设,及时公开生态环境技术服务中介机构的基本信息和服务动态信息,解决好技术和服务的提供方与需求方之间的信息不对称问题。政府应积极孵化、培育、发展和规范生态环境科技服务市场,推动用户、研发、技术孵化、技术服务机构之间的发展融合,以及治理需求、治理方案研究、技术研发、装备制造、设施安装运行、治理方案实施等技术服务环节之间的发展融合。加强和规范生态环境技术评估工作,明晰技术评估工作的责任主体和范围,界定生态环境技术评估的内容,提出科学合理的生态环境技术评估的方法体系,构建完备的生态环境技术评估程序和人才队伍建设,加强生态环境技术评估的监督管理。

(作者:光峰涛,中国地质大学(武汉)经济管理学院副教授 ;杨树旺,中国地质大学(武汉)经济管理学院教授 ;易扬,中国地质大学(武汉)经济管理学院)