记者：过去，长江条块分割的管理方式，带来各自为政、重复建设的问题。《长江保护法》在第一章总则中明确建立流域协调机制。成院长，流域协调机制具体包括哪些内容，协调什么呢？
成长春教授：流域协调机制是《长江保护法》一项极其重要的制度安排，可以说是为解决长江保护长期以来的多头管理顽疾确立的一项机制，是《长江保护法》作为流域法的重要体现。可以看成是一种国务院的特殊管理方式。
【基本定位】流域协调机制的根本定位是统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。
【首要功能（一般概括性规定）】可以看出这个流域协调机制首先具有总揽决策功能。对于长江保护工作，由这个流域协调机制做出决策，国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实，按照职责分工负责长江保护相关工作。
【组织制度设计】为保障决策的科学性，《长江保护法》规定国家长江流域协调机制设立专家咨询委员会，组织专业机构和人员对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门按照职责分工，组织开展长江流域建设项目、重要基础设施和产业布局相关规划等对长江流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证等工作。除了专家咨询委员会的设置以外，关于流域协调机制的具体设立相信还会有进一步的方案出台。
【协调的具体内容列举之一：健全长江的监测网络体系与监测信息共享机制（第九条）】国家长江流域协调机制应当统筹协调国务院有关部门在已经建立的台站和监测项目基础上，健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和监测信息共享机制。
【协调的具体内容列举之二：健全包括长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息共享系统（第十三条）】协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门应当按照规定，共享长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息。
【协调的具体内容列举之三：协调划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划（第二十六条）】 国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制。国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用。
【协调的具体内容列举之四：协调制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标（第五十五条）】国家长江流域协调机制统筹协调国务院自然资源、水行政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业和草原等部门和长江流域省级人民政府制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。
长江流域县级以上地方人民政府按照长江流域河湖岸线保护规划、修复规范和指标要求，制定并组织实施河湖岸线修复计划，保障自然岸线比例，恢复河湖岸线生态功能。以上这些是《长江保护法》对国家流域协调机制的基本规定，可以看出，对该机制的协调功能与协调事项采取了一般概括性规定与列举规定相结合的立法模式。既保持了开放性具有高度概括性又具有具体可操作性。
记者：2月25日下午，长江保护法实施学术研讨会在南通大学召开，您参会发言时提出，要更深入推动长江经济带研究、尤其是长江流域环境资源保护等方面的研究。为什么特别强调长江流域环境保护？这对于推动长江经济带高质量发展有何重要意义？
成长春教授：（1）之所以强调长江流域环境保护，是因为：长江是中华民族的母亲河，长江流域拥有约占全国20%的湿地面积、35%的水资源总量和40%的淡水鱼类种类，覆盖204个国家级水产种质资源保护区，是我国重要的生态安全屏障，亦是我国经济重心所在、活力所在，经济社会地位和生态环境价值突出。近年来，长江生态环境保护已初见成效，“生态环境保护发生了转折性变化，经济社会发展取得历史性成就。”但水资源、水环境、水生态等多重问题纷繁复杂、相互交织，水生态环境安全形势依然严峻，需要立足生态系统整体性和长江流域系统性进行科学认识，从而支撑实现精准、科学、依法治理。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视长江流域生态环境保护，提出加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理等重大决策部署。2016年以来，习近平总书记先后三次主持召开推动长江经济带发展座谈会，强调“生态优先、绿色发展”、“共抓大保护、不搞大开发”，并对长江保护立法工作作出重要指示。
《长江保护法》的实施标志着长江治理保护迈入全面依法保护阶段，对于维护长江流域乃至国家水安全、生态安全、促进绿色发展，实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展具有十分重要作用。
（2）长江流域环境保护对于推动长江经济带高质量发展有着重大而深远的意义。
首先，长江流域环境保护是推动长江经济带高质量发展的理念践行。在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指引下，对经济发展的环境、条件、任务等提出了新的要求。生态优先、绿色发展是对经济社会发展与人口、资源、环境相协调的高质量发展目标的具体践行。
其次，长江流域环境保护是推动长江经济带高质量发展的应有之义。高质量发展是新时代中国经济发展质量的高水平状态，是以新发展理念为指导的经济发展，是中国经济发展的升级版。经济高质量发展中强调了高质量发展应当是绿色发展，应当增加人民福祉，而长江流域环境保护不仅契合绿色发展的要义，而且切实提高了人民群众的幸福感。
再者，长江流域环境保护是推动长江经济带高质量发展的根本要求。改革开放40年来，长江流域经济社会综合实力快速提升，然而，高速增长也带来了巨大的资源环境压力，生态修复和环境保护成为现阶段长江经济带高质量发展的重要瓶颈。因此，唯有牢固坚持生态优先、绿色发展，才能切实推动长江经济带以及我国经济高质量发展。
记者：《长江保护法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。这是出于什么考虑？
成长春教授：“为大保护立规矩，为高质量发展增动能”。总体而言，《长江保护法》的贯彻落实，政府是关键，各方有责任。长江保护法采取了一种新的方式，就是在已经规定的相关部门生态环境保护职责的基础上，将涉及长江流域生态环境保护的职责做了明确而具体的规定。因此相应的条文数量占比就会有所增加。
首先，作为各级政府，应当深入贯彻落实习近平生态文明思想，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，依法加强长江流域生态环境保护与修复，促进资源合理高效利用，推进长江流域绿色、高质量发展。
其次，在行政法的基础理论中，强调政府职权“法无明文规定不可为”，因此《长江保护法》的规定有效的解决了政府职权中存在的职能不明、职权交叉等问题，明确了长江流域地方政府及其职能部门在长江保护方面的主要责任。
再者，作为我国第一部流域法，长江保护区别一般的政府行政行为，更加突出了政府在落实协调机制方面的责任，解决长江的“九龙治水”的问题。具体而言：一是块块之间，即长江流域上中下游不同区域政府之间的统筹；二是条条之间，即不同政府职能部门之间的合作；三是一定区域内处在不同发展阶段的市域之间的发展权的协调。而这些都与政府的责任密切相关。
记者：我们看到，根据长江保护法，对非法采砂行为的处罚金额从过去的30万元，提高到处货值金额20倍以下或者最高200万元罚款。在法律责任这一块，长江保护法有哪些规定？
成长春教授：首先，对长江保护法具体法律条款的文本梳理长江保护法并非止于一种宣示之法，而是有具体的责任措施做保障。在法律责任这一块，长江保护法规定了行政责任、民事责任、刑事责任三种责任形式，构建了覆盖全面保障有力的法律责任体系。
（1）行政责任共有十个条款。在长江保护法中，行政责任在法律责任中占据主体地位。具体包括行政处分和行政处罚。
其中行政处分有一个条款，亦即长江保护法第83条，该条款规定了国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门违反本法规定的具体责任，属于行政处分。
行政处罚共有9个条款，84条至92条对行政相对人行政责任进行了规定，从十四个方面进行了明确，具体包括船舶禁止区域内航行，船舶航行未采取必要措施，生态用水调度，船舶岸电使用，养殖、投放非本地物种种质资源，生产性捕捞，收购、加工、销售前款规定的渔获物，违法利用、占用河湖岸线，新建、扩建化工园区和化工项目，新建、改建、扩建尾矿库，生态环境准入清单的规定进行生产建设活动，超过排放标准或者总量控制指标排放含磷水污染物，运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品，非法采砂。值得注意的是，该法第92条规定了一个转致条款，事实上实现了将法外规制条款的整体性纳入。
一方面，按照疏堵结合、有效管理原则规定了长江流域河道采砂规划和许可证制度，划定禁止采砂区和禁止采砂期，严格管控和执法制度。另一方面，规定了更加严格的处罚措施。正如您所说的，第91条对非法采砂行为的处罚金额从过去的30万元，提高到处货值金额2倍以上20倍以下或者最高200万元罚款。充分表明了国家对长江违法行为的零容忍和严厉打击。
（2）民事责任共一个条款，亦即该法第93条，规定了相应的民事责任。具体包括因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。
（3）刑事责任尽管只有一个条款。但我们注意到与《长江法》同一天表决通过的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》，新增了四项与长江保护有关的刑事责任，非常严厉。
记者：今天是长江保护法实施第一天，在您看来，长江保护法实施的重点和难点在哪里？
成长春教授：《长江保护法》的颁布实施是一个积极良好的开端，要充分实现它的立法价值、发挥它的立法功能还需要实践检验。我个人认为，当前，长江保护法实施的重点是做好立废改释【新立、修改、废止、解释】
《长江保护法》的制定标志着长江进入依法治理、流域系统治理的轨道，是统一长江保护与发展，立法、执法、司法与守法的关键步骤，也是重大基础性步骤，要在《长江保护法》的框架下：第一，推进相关配套制度的建设和落地，及时制定出台配套规定。比如，从宏观层面讲，对于国家流域协调机制，长江保护法规定了该机制的基本功能及协调事项，而对于该机制的组织及运行，除了专家咨询委员会的设立外还并没有涉及，由于该机制关系到长江保护与发展的重大决策、重大规划、重大事项与重要工作，因此该机制的具体工作、运行方式肯定需要进一步的明确。从微观层面讲，长江保护法第五十三条规定了对长江流域重点水域的严格捕捞管理制度，而对长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法授权由县级以上地方人民政府制定。，这些都属于“新立”工作。
第二，长江流域管理制度政出多门，非常繁杂，也需要及时开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作，做好配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。
第三，实施中还会涉及一些对《长江保护法》法条、规范本身的解释、适用规则问题。比如，《长江保护法》规定了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”，长江保护法又进一步规定支流分为“一级支流、二级支流等”，那么，这里的“等”是“等内等”，还是“等外等”比如还包括三级支流、四级支流？不同的解释对于地方政府实施这个一公里的禁止性规定影响重大。
因此，长江保护法的颁布实施是一个开始，而不是长江保护与发展一劳永逸的终点，还需要同时做好相关制定、修改、废止、解释，这是当前一个较长时期长江保护法实施中的重大问题。
那么，《长江保护法》实施过程中的一个比较突出的难点在于相关政府具体职责的落实。《长江保护法》共96条，有65条都在界定各级各类行政主体的职责，涉及到15个具体产业，18种具体水生生物名称，5个重点湖泊，应该说确定了一个较为完备的相关政府职责体系。但是我们要看到，在实施过程中，怎样把这些职责落实，还是存在一定的困难的。一方面，是职责本身的综合与难度，比如，我们都知道，《长江保护法》首先是一部生态环境的保护法，也是一部绿色发展的促进法。那么，如何实现绿色发展？具体落实过程中，各级政府的职责履行，功能如何发挥，这就是一个很考验地方政府智慧与能力的命题。
另一方面，是《长江保护法》中对任务、职责规定明确，但对承担主体的规定还存在语焉不详的地方，在成职责落实过程中可能有困难。比如，《长江保护法》中有58处提到了有关部门，这里大部分是确定了主管部门的，“有关部门”起到的是配合协助实施的，不再明确列举不影响具体实施；但也有少数，没有明确由谁牵头、由谁具体负责，只列明了职责，比如第十五条规定了对长江流域历史文化名城名镇名村、文化遗产的保护工作，但具体由谁采取措施，就可能存在推诿。所以解决这个问题的关键，还是要回到我们前面说得配套上来。
记者：随着长江保护法出台，长江流域10年禁渔令也开启。据估计，禁渔令涉及沿江10个省市的近28万渔民。前面的节目中我们谈到了长江十年禁渔的重要意义，那么，司法向前与护航民生如何平衡？如何实现长江流域经济发展和环境保护协同推进？
成长春教授：关于第一个小问题，司法向前与护航民生如何平衡？
作为环境行政的有力补位者，环境司法的作用在近年来逐渐加强。长江流域重点水域已经进入了十年禁渔期的新阶段，防范和打击非法捕捞已经成为管理的重点，在取得重大成绩的同时，一些渔民的生计问题也开始浮上水面。关于两者之间的关系冲突，应该从以下几点去理解。
首先，要意识到，十年禁渔的国家行动是深得民心的。许多人发现，近年来长江部分水域已经达到“无鱼可捕”的境地，从长远看来，这不仅损害了流域人民的整体利益，对渔民个体也没有好处。试想，等到真正长江无鱼时，渔民的长远生计又将归于何处？从这个角度观察，十年禁渔在长远上充分实现了司法向前和护航民生之间的平衡。
其次，要认识到，长远视角的观察不能代替现实的关怀。对渔民的当下生计而言，需要立刻采取一切必要的措施。事实上，长江保护法第五十三条就给我们了清晰的指引。该条款在规定国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理的基础上，在第三款规定，长江流域县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定做好长江流域重点水域退捕渔民的补偿、转产和社会保障工作。例如，常州市实施“全覆盖、全天候、全时段”三全防控，全市建档立卡渔船876艘，建档立卡渔民1342人，其中已退捕渔民478人，待退捕渔民864人。2019-2020年全市退捕补偿和人员安置投入资金约3.2亿元，就业率达83%，养老保险参保率85%。医疗保险参保率93%。这充分说明了长江保护法不仅是环境保护法，是绿色促进法，也是民生保障法。只要各级人民政府认真践行长江保护法精神，就一定能够实现司法向前和护航民生的双赢局面。
关于第二个问题，如何实现长江经济发展和环境保护协调推进？通过对长江保护法的文本梳理，可以清晰地发现，该法并非片面强调对长江生态的保护，而是主张在环境保护的前提下实现对长江资源的开发利用。“在发展中保护，在保护中发展”，具体而言，应该做到如下几点：
一，正确认识生态环境保护与经济发展的辩证统一关系。
二，要持续强化生态环境系统保护修复，夯实绿色发展基础。
三，要加快建立生态产品价值实现机制，引导形成环境保护和经济发展协调推进的新模式。构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。
总之，在《长江保护法》实施过程中，对“生态优先”，不能孤立地去理解，而应与“绿色发展” 应作一个整体上的理解。生态优先，并非不意味着“生态保护的绝对优先”，也不意味着“为了保护而保护，为了保护而停止发展”，应当实现经济发展与环境保护的机会平衡，协调推进。
来源：江苏长江经济带研究院公众号